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Evaluación del Marco Institucional y Legal y Diseño de un Ente para el Manejo Integrado de los Recursos Hídricos en la Hoya de Quito
Por Dr. Byron Real López
Resumen Ejecutivo

No existe en Ecuador un sistema legislativo para regular el ámbito conceptual que se conoce como “recursos hídricos”,  aunque es muy usual que funcionarios públicos, analistas legales y abogados se refieran a él en forma recurrente. Esto, sin embargo, no debe verse como una falencia del sistema legal del país, sino simplemente como una característica que responde a necesidades normativas concretas en un momento determinado, que requirieron que se promulguen normas específicas dedicadas a aspectos puntuales de lo que los especialistas designan como recursos hídricos.  Es así que se han promulgado en el país, la Ley de Aguas, la Ley Forestal y de Conservación de Áreas Naturales y Vida Silvestre, la Ley de Prevención y Control de la Contaminación Ambiental, Ley de Gestión Ambiental, Ley de Desarrollo Agrario, etc.   En todas esas leyes existen aspectos aislados de gestión de los recursos hídricos, pero no se puede afirmar que todo ese universo normativo constituye sistema legislativo orgánico dirigido a esos recursos y menos que promueve una plataforma institucional para la gestión de éstos.

Por otro lado, entre los especialistas ambientales y ecólogos, tampoco existe una definición o acuerdo de lo que son “recursos hídricos”, tendiéndose a usar intercambiablemente “recursos hídricos” como sinónimo de agua. Este uso gramatical, también ocurre en el campo legal e institucional.  Además, ha sido común que en libros y documentos jurídicos los especialistas jurídicos e institucionales, se refieran a un sistema normativo sobre recursos hídricos y anoten sus vacíos, confusiones o duplicidades. Esto, sin embargo ocurre solamente cuando se asume que todos esos cuerpos normativos constituyen un sistema jurídico orgánico, lo cual no ocurre.

En los esfuerzos por establecer un ente de gestión participativa para la Hoya de Quito, es útil partir de la reflexión precedente, a fin de tener seguridad sobre lo que es y lo que no es el conjunto legislativo relativo al agua y recursos naturales asociados.  De esta manera, se puede establecer una estrategia realista que conduzca a la creación del ente participativo ya referido, sin la expectativa de contar con un imaginario sistema legal sobre los recursos hídricos, que como se ha manifestado, no existe.
Partiendo de la convicción razonada de que no existe un sistema legal sobre los recursos hídricos en el país y que por tanto sería vago analizar a las normas sobre el agua y recursos asociados, como cuerpos vinculados en un sistema organizado; y, más aún, a señalar que ciertas normas son confusas o redundantes por que no responden a un imaginario sistema legal dedicado a los “recursos hídricos”, este estudio se concentra primero en describir el universo normativo sobre ámbitos que tienen interés para establecer una forma de gestión de los recursos naturales de relevancia hídrica; y, luego a establecer los aspectos positivos de esas normas para el objetivo de crear un ente de gestión para la Hoya de Quito.  De esta manera y utilizando una manida pero útil expresión popular, este trabajo se concentró en analizar la mitad llena del vaso y no la mitad vacía.  Así se logró identificar que la legislación en referencia contiene, en forma independiente, normas jurídicas sobre usos del agua, protección de cuencas hidrográficas, protección de bosques y reforestación en zonas críticas de dichas cuencas, etc. las cuales aunque en ámbitos legales e institucionales distintos, sí permitirían establecer sistemas orgánicos de gestión en contextos geográficos concretos, como las cuencas y microcuencas hidrográficas, a condición de que se dote a los cuerpos legales aislados de donde provienen esas normas, de un concepto integrador. Igualmente, en base a la legislación existente, es perfectamente posible estructurar sistemas institucionales que se encarguen de implementar ese concepto armonizador que las normas aisladas requieren para funcionar como un sistema de gestión.  De esta manera, se advierte que para crear un ente de gestión participativa en las cuencas hidrográficas, no es indispensable apelar a los largos e inciertos procesos de cambios o reformas legislativas, sino que se los puede instituir en base a normas y principios jurídicos ya existentes, como se verá adelante.

Luego del análisis de las normas legales referidas a los ámbitos de interés para la gestión de los recursos con relevancia hídrica, se determinó que existen cinco conjuntos normativos independientes, que aunque en algunos casos establecen ciertos vínculos de coordinación unos con otros, no constituyen un sistema de gestión pública integrado.  Estos conjuntos son:
Legislación para la gestión del agua
Legislación para la gestión del suelo y los bosques
Legislación para la gestión territorial
Legislación para la gestión de la calidad del agua
Legislación para la gestión coadyuvante del agua y los usuarios

Cada conjunto normativo tiene entes de aplicación distintos y a veces éstos son más que un ente para cada conjunto.  Esto sin embargo, no implica que exista superposición normativa ni institucional.

Recordando que este estudio legal e institucional tiene por objetivo el fundamentar la creación de un ente de gestión participativa a nivel de cuenca hidrográfica, es necesario aclarar que aunque las normas legales previstas para la administración pública del agua y recursos naturales asociados, son totalmente pertinentes y útiles para regular los aspectos para los que fueron promulgadas, sin embargo en las dos última décadas se han generado fenómenos socioeconómicos que se encuentran presionando a los citados recursos, de tal manera que éstos han sido afectados en su cantidad y/o calidad.  Estos fenómenos pueden llegar a niveles alarmantes en ciertas áreas como es el caso de la Hoya de Quito, en donde debido a la concentración demográfica y económica, existe una gran demanda de agua.  Poblaciones cada vez más numerosas, actividades socioeconómicas de usos intensivos de agua (plantaciones florícolas y otras no-tradicionales, por ejemplo), mayor demanda de recursos naturales (bosques) y expansión de la frontera agrícola o cambios de uso del suelo en ciertos ecosistemas críticos como los páramos, han alterado el escenario de relativo equilibrio ecológico previamente existente, lo cual está comprometiendo la disponibilidad de agua para usos humanos y productivos. Esta situación, con ligeras variaciones, es una tendencia que ocurre en la mayoría de los países del mundo y podría atribuírsela a ciertas medidas inducidas por el fenómeno de la globalización, como son, la apertura de mercados e inversiones, la desregulación de la mano de obra, la creación de nuevos métodos productivos, etc. Frente a esta tendencia de expansión económica, los dispositivos legales o institucionales para la administración pública del agua y recursos asociados, cada vez muestran más limitaciones.  Esta limitación también es de los decisores políticos, usuarios y grupos sociales en general, que bajo los habituales esquemas de análisis, no pueden comprender el alcance de los problemas ecológicos en los que el país o algunas regiones como las cuencas hidrográficas, están inmersos.

Para contrarrestar la problemática expuesta, se ha desarrollado un nuevo concepto de gestión del agua y los recursos asociados, que se denomina “gestión integrada de recursos hídricos”, (GIRH), y que está siendo promovida internacionalmente por varias agencias de cooperación multilateral, organismos internacionales ONGs, entre otras entidades. A nivel nacional también existe una tendencia en ese sentido, que es propugnada a través de procesos participativos como el denominado Foro del Agua, por ejemplo.   En pocas palabras, la técnica de GIRH propone un manejo socialmente participativo de todos los recursos naturales que directa o indirectamente intervengan en los ciclos del agua, en el contexto de las cuencas hidrográficas. Esto conlleva a la participación de los actores públicos, privados y comunitarios que tienen un interés concreto en la gestión o uso del agua y otros recursos naturales como los bosques, el suelo, etc.  De esta manera la GIRH constituye un concepto integrador y armonizador de los conjuntos normativo y social ya expuestos.  Es decir las normas para la gestión del agua, del suelo y los bosques, para la gestión territorial y para la calidad y usos del agua, que tradicionalmente han sido cuerpos aislados y en cuyo ejercicio sus entes de aplicación han actuado con poca coordinación, bajo el concepto de GIRH, deberían ser implementadas de una manera sistemática, coordinada y dirigida a aspectos decididos por un organismo armonizador que determine donde, cómo y cuando actuar con el fin de proteger elementos o procesos naturales críticos para los recursos hídricos..  Por otro lado, los actores sociales vinculados al agua, que tradicionalmente han mantenido una actitud pasiva o ajena a las decisiones de manejo público de este elemento, en este nuevo esquema de gestión, deben integrarse en un mecanismo institucional y tomar parte en ciertos ámbitos de las decisiones de manejo en relación al agua, a los bosques, al suelo, a los usos de los recursos naturales, etc., que se deban aplicar en una cuenca hidrográfica determinada.  De esta manera la GIRH se convierte en una forma de descentralización, de participación social y de cultivo de virtudes democráticas para proteger y usar un elemento natural.

Una vez que se ha analizado la legislación relativa al agua y recursos naturales asociados y conociendo la situación ecológica de esos recursos, en el estudio se llega a la conclusión de que pese a que los distintos ámbitos normativos con sus respectivos entes de aplicación han sido diseñados para actuar en forma aislada, esto no es un obstáculo para que esas partes se integren en un todo armónico.  Para lograr esta integración lo único que hace falta es un concepto sintetizador para enfrentar las problemáticas mostradas, que el estado no lo ha desarrollado aún.  Aunque la técnica de GIRH, que es el concepto sobre el que existe un consenso internacional como medida adecuada para enfrentar los problemas hídricos, aún no ha sido reconocida por el estado ecuatoriano, sin embargo ésta no contraviene en absoluto los principios fundamentales ni las políticas públicas del país.  Por el contrario, todos los elementos de la GIRH, ratifican y aplican esos principios y políticas, como son los casos de la participación social, la protección de la biodiversidad, el uso sustentable de los recursos naturales, etc., que son materia de disposiciones de la Constitución Política y de varias leyes del país.   Dadas las características de la técnica de la GIRH, ésta no necesariamente requiere la interposición de un dispositivo legal ni mecanismo institucional de carácter estatal para ser aplicada, sino que puede ser implementada a través de la constitución de un ente participativo no estatal en el que los actores sociales y públicos ya mencionados, se comprometan a conducir sus actividades en el contexto de las políticas que se adopten para implementar la GIRH. 

En consecuencia con lo manifestado, para la aplicación de la metodología de GIRH no necesariamente deben realizarse cambios legales, ni necesariamente deben crearse instancias burocráticas estatales nuevas.  Lo que sí es necesario desarrollarlo (es decir, traducirlo operativamente), son los conceptos de gestión integrada, el de coordinación interinstitucional obligatoria (para los entes públicos); y, el de concertación de intereses (para los actores civiles).  Pero todos estos conceptos son factibles de ser generados y aplicados en plazos realistas, aún el de la coordinación interinstitucional, que como se explica en el documento, constituye una función de la administración pública que ha sido mal interpretada y, por tanto poco empleada, pero que en el contexto de las cuencas hidrográficas cobra urgencia su aplicación.

En base al análisis de las leyes, de las instituciones y del concepto de gestión que se busca implementar, en el documento se exponen las dos formas posibles de constituir un ente de gestión de cuenca para la Hoya de Quito. Estas son, mediante un organismo estatalmente respaldado, para lo cual se requeriría de un instrumento oficial como son una ley o un decreto ejecutivo; o, mediante un ente civil no estatal, creado con el acuerdo de sus integrantes.  Ambas formas institucionales tienen elementos positivos y negativos que en el documento se analizan, siendo los más relevantes los de la capacidad de establecer mecanismos adaptativos a las situaciones que se presenten, que es mayor en un ente civil; y, el de establecer mecanismos de comando y control, que es mayor en un ente estatal.

En las conclusiones y recomendaciones el documento sugiere que se analice detenidamente la forma institucional a implementarse en la Hoya de Quito, a fin de establecer un equilibrio entre el estado y los actores socioeconómicos participantes y que cualquier decisión a adoptarse, sea basada en las percepciones y expectativas existentes entre los actores locales de esta hoya.  (ver más detalles en el documento completo en PDF:)

Byron Real López

byronreal@derecho-ambiental.org

Quito, septiembre del 2007
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